2018年2月5日 星期一

因無利害關係舉報人起訴被駁回——從一起食品標籤行政訴訟案說起

2017年9月的一天,當我讀到北京市第一中級人民法院行政裁定書的最後一行——“駁回上訴,維持一審裁定。本裁定為終審裁定”時,終於輕輕鬆了一口氣,甚至有些激動,歷時一年多的食品標籤標識案終於塵埃落定。
 
  標籤標識起爭議
 
  2016年4月,北京市海淀區食品藥品監管局收到投訴人的投訴信,按照屬地管轄的原則,該起投訴舉報被分派到我所在的海淀街道食品藥品監管所處理,投訴人提供了投訴食品的實物和購物小票。
 
  投訴人稱,海淀區A超市銷售的某食品配料表中標示的一種食品添加劑是《食品安全國家標準食品添加劑使用標準》(GB 2760-2014)不允許在此類食品中使用的,認為該食品涉嫌非法添加。
 
  一審駁回訴訟請求
 
  該起案件的辦理有兩個難點:第一,投訴人是在購買食品很長時間之後才進行投訴的,執法人員到經營單位現場檢查時,該食品已不再銷售,無法對產品進行檢驗檢測;第二,該產品為進口產品,執法人員難以對生產廠家和生成流程進行直接調查。
 
  案件調查只能曲折進行。通過調查,經營單位出示的經銷商說明表示該產品並沒有非法添加食品添加劑,而是在進口環節翻譯標籤時出現了差錯,混淆了兩種類似的食品添加劑名稱。執法人員向產品進口地出入境檢驗檢疫部門發送協查函請求協查,回函與經銷商說明基本一致。
 
  基於此,監管部門認定該產品的主要問題是標籤標識與實際使用添加劑不一致,食品標籤含有虛假內容,而不是非法添加食品添加劑,並依據《食品安全法》的相關規定對A超市作出罰款、沒收違法所得和警告的處罰決定。同時,將處理結果告知了投訴人劉某某。投訴人劉某某認為監管部門認定事實、適用法律錯誤,向法院提起行政訴訟。
 
  北京市海淀區人民法院一審駁回了原告訴訟請求。法院在裁定書中寫明:本院認為,《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第(八)項規定,行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的,應當裁定駁回起訴。本案中,劉某某所訴的行政處罰決定係海淀區食藥監局對A超市存在的違反相關食品安全規定行為而作出的行政處罰。劉某某並非該行政處罰行為的相對人,且海淀區食藥監局作出的行政處罰決定對劉某某亦不產生權利義務上的影響。因此,劉某某的起訴不符合法定起訴條件,應予以駁回。
 
  投訴人不服一審裁定,上訴到北京市第一中級人民法院。
 
  二審裁定“不具有利害關係”
 
  北京市一中院經審理作出如下裁定:根據《食品安全法》第一條之規定,該法之宗旨在於保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全,食品安全的監管機關係出於保障食品安全秩序,保護不特定公眾的身體健康和生命安全而履行監管職責。《食品安全法》第十二條明確規定,任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為,上述規定對舉報的主體不作資格限制,即體現了食品安全監管實質上是保障不特定公眾利益的秩序性監管。食品安全監管機關對違反《食品安全法》的行為作出處罰,是出於對不特定公眾利益的保護,並不會對舉報人個人的合法權益造成侵害。如果舉報人是食品的消費者,認為其作為消費者的相關合法權益受到侵害的,可以依據消費者保護的相關法律規範尋求救濟。本案中,海淀區食藥監局作出的被訴處罰決定,系該局依據《食品安全法》的規定,針對A超市商品標籤存在的違法行為作出的處罰,該處罰決定的目的是為了規範食品標識的標註,並非為保護某個特定消費者的權益。故劉某某與被訴處罰決定不具有利害關係,不具備提起本案訴訟的原告主體資格。
 
  終審裁定書肯定了食藥監管部門的行政處罰行為是出於對不特定公眾利益的保護,並不會侵害投訴人的個人利益,投訴人與處罰決定不具有利害關係。該判決對於基層執法人員辦理食品標籤標識案件、應對行政訴訟及行政復議有較大的借鑒意義。
 
  案例評析1:正確判斷“利害關係”
 
  本案的核心爭議點在於,舉報人與被訴的處罰決定是否具有利害關係。具有利害關係,是具有原告主體資格的先決條件。
 
  在本案中,舉報人進行舉報已經充分行使了舉報權,其提起訴訟的邏輯是,若行政機關不定性A超市的行為違法,其便無法依據《食品安全法》的相關條款得到10倍賠償。從表面來看,行政機關的決定對其利益產生了影響,但從法律性質上講,舉報人要求10倍賠償權益的產生,有賴於買賣合同違約事實的成立,以及由此而產生的違約救濟權;是否構成違約,有賴於行政機關對A超市是否存在違法行為進行行政判定。在認定行為違法之前,舉報人的法律意義上的合法權利並未形成,更未對其造成實際影響,並不符合“利害關係”的構成要件。
 
  當然,舉報人對行政處罰決定並不具有原告資格,並不意味著行政機關的決定不受監督。一方面,行政機關內部建立了案件審查程序,可以進行自我糾正;另一方面,被處罰人是本案的利益相關人,可以對行政處罰決定提起復議或訴訟。
 
  案例評析2:為第三人施加負擔的請求權須依法行使
 
  起訴權是法律賦予公民、法人或者其他組織的一項重要訴訟權利。對於起訴權,包括法院在內的任何國家機關都應當予以尊重和保障。同時,起訴權的行使也要符合一定的條件,以便將不必通過訴訟或者通過訴訟無法解決的行政爭議篩選掉,避免浪費國家訴訟資源和行政成本。
 
  本案爭議的焦點是劉某某是否為適格的原告,以及如何認定行政處罰的利害關係人。《行政訴訟法》第二十五條第一款規定,行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。本案中劉某某不是行政行為的相對人,其是否與行政行為有利害關係呢?應當說沒有直接關係,不是利害關係人。至於劉某某由舉報而謀求獲得獎勵則是另外的法律關係,其對海淀區食藥監局作出的處罰決定有異議,可以通過其他渠道反映、監督,而不應濫用訴權,為一己私利浪費公共資源。
 
  最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申281號判例具有借鑒意義,該案的裁判要旨為:“公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機關投訴舉報,取決於法律、法規或者規章的具體規定;與此相應,能否就投訴舉報事項提起行政訴訟,也需要根據法律、法規或者規章對於投訴舉報請求權的具體規定作出判斷。通常情況下,對是否具備原告資格的判斷,取決於兩個方面:第一,法律、法規或者規章是否規定了投訴舉報的請求權;第二,該投訴舉報請求權的規範目的是否在於保障投訴舉報人自身的合法權益。”“法律、法規或者規章規定的投訴請求權,在於促使行政機關對於投訴事項發動行政權。如果行政機關發動了行政權,並將調查處理結果告知投訴人,就屬履行了法定職責。如果投訴人對調查處理結果不服,其提起訴訟的目的是想 第三人施加負擔,例如要求作成或者加重對第三人的處罰,則應依賴於法律、法規或者規章是否規定了為第三人施加負擔的請求權。”
 
  具體到本案,依據《食品安全法》第十二條“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為,依法向有關部門了解食品安全信息,對食品安全監督管理工作提出意見和建議”的規定,劉某某有權向食藥監管部門投訴,但投訴請求權並不必然包括為第三人施加負擔的請求權。劉某某力圖通過訴訟施加壓力,迫使監管部門改變已作出的處罰決定。
 
  筆者認為,該訴求未獲得法院支持的根本原因是劉某某為第三人施加負擔的請求權沒有法律依據。依據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第(八)項規定,行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的,應當裁定駁回起訴。
 
  本案中,劉某某之所以糾纏於行政處罰的內容,其意圖在於通過訴訟改變監管部門的處罰決定,因為處罰越重,對劉某某而言利益越大,其就可能獲得更多的舉報獎勵。
 
  食品藥品監管部門歡迎社會公眾對食品藥品安全的關注,也歡迎任何組織和個人對違法行為進行投訴舉報,但是處罰決定不可能以投訴者的意志為轉移,作出處罰決定必須恪守法律規範,嚴格依法處罰,既不能隨意給予當事人較輕的處罰,更不能基於第三方的壓力而給予當事人較重的處罰。
 
  本案的意義在於,食品藥品監管部門只要依法行政,只要有理有據,就不會被纏訴所裹挾,以謀取個人私利為目的的職業打假人應該放棄以訴訟為手段脅迫食藥監管部門就範的幻想。不允許任何人從違法行為中牟利,這應該是法律堅守的原則和精神,也應該是法治社會的價值取向。
 
  案件點評:讓訴訟程序法成為行政執法的有力保障
 
  提起行政訴訟是法律賦予每個公民的基本權利,既包括行政相對人,也包括舉報人。但並非所有的舉報人都具有訴訟主體資格。因此,需要法院審查舉報人是否符合起訴條件。
 
  新修訂的《食品安全法》施行後,食品藥品監管部門接收的來自於職業舉報人的舉報數量激增。當職業舉報人認為其舉報未達到預期時,一般會選擇行政訴訟或者行政復議。所造成的結果就是許多行政機關不得不去應對職業舉報人提起的大量訴訟和復議,對日常監管工作的正常進行產生較大影響,這種現像在基層尤其嚴重。
 
  行政訴訟程序法的功能,就是對提起行政訴訟所必須遵守的法定程序進行嚴格的規制。我國現行《行政訴訟法》第二十五條第一款規定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟”。在這個針對食品標籤舉報的案件中,舉報人並非該行政處罰行為的相對人,且行政機關的行政處罰決定對舉報人也不產生任何權利義務的影響。因此,本案舉報人的起訴不符合法定起訴條件,法院作駁回處理有充足的法律依據。
 
  本案最大的意義在於,二審法院用大段文字對裁判理由進行了充分的說理性闡述。法院認為《食品安全法》的宗旨在於保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全,所以食品安全監管機關的職責是保障食品安全秩序,保護不特定公眾的身體健康和生命安全。該法對舉報人的主體未作資格限制,正是體現了食品安全監管的本質特點就是保障公眾利益的秩序性監管。行政機關對違反食品安全監管法律的行為進行處罰也是基於上述目的,並不會對舉報人個人的合法權益造成侵害。另外,若舉報人作為食品的消費者認為其權益受到侵害的,可以依據其他法律,如消費者保護的相關法律規範去尋求救濟。
 
  我們可以看到,二審法院的詳細說理將食品監管行政機關查處違法行為的職責邊界、依法實施行政處罰的根本目的、對舉報人相關民事權益的救濟途徑闡述得非常清楚明了。
 
  訴訟程序法看似與行政執法關係不大,但是這個案例卻讓我們看到,兩級法院以正確適用訴訟程序法表達了一種聲音、體現了一種趨勢,能夠使食品監管行政機關避免訟累,從而讓有限的行政資源真正服務於公眾利益,在此意義上,訴訟程序法強有力地保障了行政執法。

(轉載自中國醫藥報)

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